El siguiente artículo contiene la reseña de dos de los artículos de Derecho Constitucional más relevantes sobre transfuguismo y nuestra valoración final de los elementos de mayor importancia. Conoce las claves, las motivaciones y los anclajes normativos a través de los cuales se cimenta el fenómeno del transfuguismo y cuales podrían ser algunas de las soluciones para atajarlo que propone la doctrina.
Los artículos que se reseñarán en las siguientes páginas son «El fenómeno español del transfuguismo político y la jurisprudencia constitucional» de Jorge de Esteban y «Representación política y transfuguismo: la libertad de mandato» De Javier García Roca. Ambos autores, a través de dichos artículos, representan de forma general los dos grandes posturas doctrinales sobre transfuguismo en España, por tanto, pasaremos a exponer cuáles son las definiciones, características y motivaciones que abordan estos autores y como se interpreta el problema desde la normativa constitucional. Les animamos a debatir las conclusiones a las que hemos llegado, situadas al final de las reseñas.
- Posición defendida por Jorge de Esteban
Define el fenómeno de transfuguismo como el paso de un parlamentario perteneciente a un grupo político que pasa a otro distinto del que formaron parte en el momento de ser elegidos. Centrando el objeto en el caso español, especifica que el transfuguismo en este país se basa más en el deseo de algunos políticos de mejorar sus expectativas de futuro sin la intervención de auténticas motivaciones ideológicas. Lo tilda como un fenómeno universal donde, en sus orígenes, se daba mayormente en políticos que pasaban de un partido a otro en distinta legislatura. Ejemplificando en España, este caso de cambio de partido se da, mayoritariamente, durante la misma legislatura, lo que afecta de facto al sistema político, además, no existe ningún nivel territorial del estado en el que no se de este fenómeno.
Señala algunas de las motivaciones que podrían justificar la existencia del fenómeno, a saber, el cambio de orientación ideológica de un partido con el transcurso del tiempo, la crisis o la desaparición de un partido, el oportunismo o búsqueda de mejores posiciones políticas o la discrepancia con la ejecutiva de un partido. Los principales prejuicios que comportaría el transfuguismo sobre la cultura política sería el falseo de la representación política, la debilitación del sistema de partidos, perjudicar la gobernabilidad y la operatividad de la oposición, favorece la corrupción y el deterioro general de la propia cultura democrática, pudiéndose traducir todo esto en una grave falta de credibilidad de nuestra clase política y, por ende, del propio sistema político.
Las conductas aquí expuestas no son prohibidas por nuestro ordenamiento jurídico y un representante elegido puede cambiar de partido durante su mandato sin problema. Esa legalidad descansa en tres ejes principales, en primer lugar, en la concepción actual de la representación vigente en España, en segundo lugar, en la Constitución y leyes que la desarrollan y, en tercer lugar, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Del mandato imperativo se pasa al mandato representativo que descansa sobre la teoría de la soberanía nacional (la nación, como titular de la soberanía, confiere un mandato al Parlamento para ejercerla en su nombre). Serían seis los elementos principales del mandato representativo: en primer lugar, cada diputado representa por sí mismo a la nación y no solo a los electores que lo eligen; en segundo lugar, no se permiten intermediarios entre el individuo y el Estado, en tercer lugar; el mandato de los representantes es de carácter general; en cuarto lugar, se trata de un mandato libre y sin sujeciones; en quinto lugar, no se es responsable ante nadie, ya que sus electores no le pueden revocar; y, en sexto lugar, los electores son necesariamente propietarios y deben poder pagar impuestos bajo un sufragio de tipo censitario.
El autor acepta que estos motivos han sido superados ampliamente con el paso del tiempo pues se han dado transformaciones sociales y políticas como, por ejemplo, la victoria del Parlamento ante el monarca por la soberanía y el paso de una representación ante el poder a la representación ostentadora del poder, además de la extensión del sufragio, por tanto, se han transformado las lógicas iniciales por las cuales se decantaba la teoría clásica. Esto finaliza con el surgimiento de intermediarios, es decir, los partidos, que modifican las relaciones clásicas entre elector y electorado y dan la puntilla final al concepto clásico de representación.
Teniendo en cuenta que el concepto clásico de representación ha quedado superado, nuestra Constitución se elaboró en un momento en el cual todavía no se había desterrado dicho concepto y, además, no se había asumido el funcionamiento de la teoría del Estado de partidos. En la C.E se pueden observar los dos puntos de vista, por un lado, los artículos 1.2, 66.1 y 67.2 es donde se reconoce la soberanía nacional, la idea de representación nacional y la prohibición del mandato imperativo, por otra parte, existe el sesgo basado en la representación de los partidos. El articulo 6 indica que los partidos expresan el pluralismo político, el articulo 23 dota a los ciudadanos del derecho a participar directamente o por medio de representantes y, el 68.3, declara que la elección se verificara en cada circunscripción ateniendo al reparto proporcional. Esto se relaciona directamente con la existencia de los partidos, sobre todo por el tipo de reparto el cual solo es posible bajo la tutela de estos.
Podemos observar, entonces, la existencia del mandato representativo y del llamado mandato ideológico en nuestra Norma Fundamental. Esto salta a la legislación, por ejemplo, en el artículo 21.1 del RDC y del artículo 30.3 de RDS donde se permite el paso de un grupo a otro de un parlamentario, es decir, se estaría permitiendo el transfuguismo en los propios reglamentos de las Cámaras. Aquí se plasma la sustanciación del mandato ideológico, pues permite al parlamentario cambiar de Grupo Parlamentario porque, a fin de cuentas, está representando a lo mismo, es decir, a la nación. Además, la LOREG indica que es el partido el que designa al candidato bajo el formato de lista cerrada y bloqueada y, la LODFP indica que son los partidos quienes pagan la campaña de los diputados, aunque lo reembolse luego el Estado en función del resultado.
Con respecto al funcionamiento interno de las cámaras, estas, llevan a cabo su función organizadas en grupos parlamentarios que se suelen identificar con los partidos y, el reparto de cargos de los órganos internos se da atendiendo al resultado de las elecciones. Las votaciones en las cámaras son públicas, por lo que la disciplina de partido afecta frontalmente a lo que vota un parlamentario. El programa electoral aparece, en cierto sentido, como el cuaderno de instrucciones, es decir, la inclusión del mandato imperativo moderno.
El Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia, ha optado por la primera de las concepciones de representación que aquí se han descrito, aunque, de forma contradictoria, también ha utilizado elementos de la segunda. El TC en distintas sentencias sienta doctrina afirmando que la permanencia de los representantes en sus cargos depende de la voluntad de los electores y no del partido político pues esto vulnera derechos fundamentales, por tanto, en caso de expulsión del partido los representantes no perderían sus cargos. De aquí se desprende como el TC adopta la doctrina clásica del mandato representativo en el que los partidos son concebidos como agentes electorales, sentando ahí la idea de que la elección recae sobre persona y no sobre partidos.
A estas consideraciones del TC, el autor formula cuatro objeciones principales. En primer lugar, si artículo 11.7 de la Ley de elecciones locales y la CE no concuerda, como dice el TC, es discutible porque si en la CE se adoptan ambas concepciones de la representación, es de entender que el legislador que aprobó dicha Ley (de 1978) ya conocía el proyecto de la Constitución, por tanto, el legislador ordinario estaba en consonancia con el poder constituyente y el citado artículo estaría también en consonancia con la idea de representación de la CE y entones no sería inconstitucional. En segundo lugar, si el TC entiende que la inconstitucionalidad del 11.7 únicamente es válida en el supuesto de que un elegido pierda su cargo por haber sido expulsado por el partido en cuya lista fue votado, se tendría que admitir que dicho precepto seria valido para el caso en el que un elegido en la lista de un partido se vaya voluntariamente a otro.
En tercer lugar, la interpretación del TC está centrada en que una vez que una persona es elegida es la dueña del escaño, por tanto, se puede marchar libremente a otro partido, es decir, el TC está permitiendo que se dé el fenómeno del transfuguismo. En cuarto lugar, con dicha interpretación se rompe el vínculo existente en la relación representante y representados y que consiste en la prolongación de voluntades basada en la identificación de los votantes con el programa de un partido, desnaturalizando la representación basada en el mandato ideológico aquí defendida.
El TC, en otras sentencias, parece que asume dicho mandato ideológico pues, en las mismas, se expresa que la representación proporcional es la que persigue atribuir a cada partido o a cada grupo de opinión un numero de mandatos en relación a su fuerza numérica, la inclusión del pluralismo político como valor fundamental y la consagración constitucional de los partidos políticos como expresión de tal pluralismo y, finalmente que, en un sistema de listas, no cabe hablar de votos recibidos por candidatos singularmente considerados, sino en relación a estos surgidos de entre las listas que superaron el límite legal, adjudicándoles los escaños correspondientes. Ante estas afirmaciones, el autor llega a varias conclusiones que demostrarían que el Tribunal mantiene posiciones contradictorias pues avala supuestos basados en el mandato ideológico.
En primer lugar, la afirmación de que se debe dar una representación proporcional a los partidos ajustada a su importancia real se estaría afirmando que cualquier cambio en esa proporcionalidad inicial estaría falseando la voluntad de los electores. Con respecto a la afirmación que sostiene el TC de que los representantes de la minoría tienen derecho a que la opinión de esta sea oída sobre todos los asuntos que el órgano de que forma parte ha de conocer y resolver, por tanto, se está distinguiendo entre los deseos u opiniones entre mayorías y minorías, lo que desembocaría en el abandono del dogma de que cada diputado no representa a sus electores, sino a la nación, quebrando el fundamento principal del mandato representativo para pasarse al mandato ideológico. Finalmente, con respecto a la consideración de voto como no singular del candidato, se está manteniendo que los escaños no son propiedad del diputado, sino del partido. La consecuencia seria que, en el caso de que un elegido por una lista deje de pertenecer al partido, debe abandonar su puesto para dar paso al siguiente de la lista, es decir, el transfuguismo no debería estar permitido en España por falsear la representación.
Finalmente, el autor añade algunas propuestas para superar el fenómeno del transfuguismo. En primer lugar, la reforma del Reglamento del Congreso sustituyendo la actual previsión del articulo 27 a forzar a un diputado que hubiera dejado un GP a pasar al Grupo Mixto. No considera valida esta solución por que el diputado, a pesar de pasar al Grupo Mixto, podría votar al servicio de nuevas lealtades. Habría que plantearse proponer la solución del artículo 25 del Reglamento del Parlamento de CLM el cual señala que un diputado que cambie de Grupo pasará a ser no adscrito. Una segunda medida sin reforma legal sería el compromiso por el cual las fuerzas políticas no aceptaría miembros en sus filas de otros partidos sino dejaban el escaño antes. Esto suele quedar en promesa. Una medida estrictamente jurídica seria aplicar el artículo 163 del Código Penal referente a los delitos contra la forma de Gobierno. Otra podría ser enmendar la LO sobre actividades e incompatibilidades de diputados que señalaba que los que, en el periodo de legislatura o mandato anterior, hubieran dejado de pertenecer al partido por el que se hubiera presentado y no renunciaran al cargo no podrían ser declarados elegibles.
Hay tres soluciones desde el derecho comparado. La primera, la exigencia del partido hacia un diputado de firmar en blanco su propia renuncia al escaño en el momento de ser proclamados (acabo siendo un instrumento de purga). La segunda, prever la posibilidad de que el Tribunal Electoral destituya a un diputado que, una vez elegido, abandona el partido. Y, la tercera, el ejemplo de Portugal en el que pierden el mandato de diputados los que se inscriban en un partido distinto de aquel por el que fueron elegidos. Cabe añadir que no se prohíbe el mandato imperativo y se realza el papel de los partidos (artículo 10 C. Portugal), que se acercaría al mandato ideológico.
2. Posición defendida por Javier García Roca
Defiende la libertad de mandato de los representantes y la subsiguiente prohibición de mandato imperativo por considerarla una regla constitucionalmente adecuada a la cultura del constitucionalismo frente a propuestas de reforma que entrañan arriesgadas aventuras de inciertos resultados. A la par, propondrá medidas que frenen el transfuguismo sin la necesidad de arriesgarse a esos niveles.
Detalla a otro nivel el fenómeno del transfuguismo, centrándolo en lo siguiente: cuando se da una ruptura injustificada por un cargo público representativo, por la disciplina de partido propia de un Grupo político, en una actuación de un órgano local, votar contra el resto de los cargos elegidos en misma candidatura o las consecuencias indeseables en las relaciones entre mayoría de gobierno y minoría de oposición. En definitiva, un voto inesperado, injustificable por el diputado, u otras conductas como un cambio de grupo, el abandono de este o la ausencia de una votación deliberadamente, es decir, algún tipo de traición a la formación política con la que resultó elegido.
El transfuguismo daña seriamente la democracia representativa, por lo que se debe buscar un concepto de transfuguismo que incorpore un rechazo moral de los hechos. Por otra parte, tampoco se debe tildar como transfuguismo siempre que un parlamentario abandone el grupo o su disciplina pues, a pesar de ser un Estado de partidos también lo es constitucional, por tanto, a representación debe asentarse en la libertad de mandato. Además, el representante que no asume la disciplina de partido no siempre es por una causa no ética o reprochable. Algunos de los tipos de transfuguismo serian: el retribuido, el nómada o el insolidario.
El modelo de representación política de nuestra constitución se basa en lo siguiente. El articulo 6 marca la relevancia de los partidos en la participación política por ser la expresión de pluralismo y el instrumento de los ciudadanos para medrar en política. Las sociedades son plurales y los partidos son los mediadores pues no puede ser titulares del derecho de sufragio pasivo. El artículo 67.2 que prohíbe el mandato imperativo. En contraposición a Esteban, la libertad de mandato no es un arcaísmo de origen medieval superado por la actual democracia, aunque, lo cierto, es que la democracia moderna ha logrado engastar a los partidos políticos encima de la vieja teoría liberal de la representación. Así se permite crear la representación política a través de ciudadanos. La extensión del sufragio es una parte de la evolución del estado liberal al democrático, siendo ambas fases de un mismo estado constitucional.
La prohibición del mandato imperativo impide más abusos de los que crea, pero debe olvidarse que se creó en momentos en los que no existían partidos, por lo que una revisión del concepto desde un punto de vista sociológico y evolutivo sería conveniente. El parlamento no es un congreso de Embajadores de distintos intereses, sino que es una asamblea deliberativa de una nación con un interés: el conjunto. Esto dista de ser obsoleto por estar conectado con el concepto de democracia deliberativa.
El sufragio activo y pasivo es indisoluble, el TC ha comprendido el ejercicio de ambas de manera semejante desde los ochenta. Se ha limitado a mostrar su conexión inescindible, a extender los contenidos del pasivo, a su tutela jurisdiccional posterior y a edificar la noción de cargo público representativo. El 79.3 CE otorga el derecho de voto personal e indelegable del representante. Si una ley suprimiera este rasgo y establecieran un voto de partido, situación a la que el voto delegado podría abrir la puerta, estima el autor que sería inconstitucional. Los artículos 1.1, 1.2, 137 y 140 CE que aseguran el principio democrático, el pluralismo territorial y la autonomía política de los municipios. La representación política ese el instrumento central para el ejercicio de la soberanía popular en las democracias actuales.
La representación política va ligada a las ideas de cargo y de órgano. La jurisprudencia iguala el cargo público representativo como estatuto de los cargos representativos locales, lo que supone una fusión. No se habla solo de representación y representatividad, un cargo público representativo recibe una relación de imputación y una atribución de legitimidad democrática. Aunque deba hacerlo limitado, asociado a otros y organizado en partidos dentro de un estado democrático. En suma, los partidos son asociaciones de ciudadanos que reducen a relativa unidad la complejidad y el pluralismo de las sociedades modernas. Al centrarse en el nivel municipal, hay que ver algunos rasgos como el gran foco que tiene la figura del alcalde, que deriva en un sistema de gobierno local con rasgos presidencialistas. También, es la moción de censura local frente al alcalde lo que suele focalizar el conflicto y hay infinidad de pequeños partidos y agrupaciones locales donde son frecuentes los gobiernos en coalición.
La interpretación consolidada del TC sobre la titularidad de mandato en los cargos públicos representativos deriva en dudas en cierta parte del sector doctrinal. El TC siempre ha dicho que la titularidad de los cargos públicos corresponde a los representantes, a los ciudadanos, y no a los partidos, que no pueden cesarlos. La CE protege el acceso, la permanencia y el ejercicio del cargo sin injerencias y solo dependen de la voluntad de los electores. Los partidos políticos no son órganos del estado, no es legítimo otorgar a una instancia que no reúne las normas necesarias para ser un poder público, la facultad de decidir el cese de un cargo público. Tampoco la disolución de un partido priva de sus cargos.
Las críticas de una parte del sector giran en torno a las siguientes argumentaciones. En primer lugar, se dice que la doctrina del TC produce una discordancia entre representación jurídica y representatividad política, entre derecho y realidad, puesto que los electores de un estado de partidos votan a partidos e ideologías y no a personas o candidatos individuales. En segundo lugar, la contradicción lógica entre titularidad individual del cargo elegido y la existencia de un sistema electoral con listas bloqueadas y cerradas. En tercer lugar, la tensión que se produce entre los ingredientes liberales y democráticos de la representación.
En cuanto a los riesgos derivados del modelo alternativo al mandato representativo, el mandato ideológico, plantea el autor que se deben valorar desde la lógica de la División de poderes. Hay que sentar unas normas que impidan el riesgo de una tiranía derivada de la concentración del poder en pocas manos, en este caso, en los miembros de los comités internos de los partidos que confeccionan las listas. De revocarse la titularidad del mandato por los ciudadanos se podrían cometer abusos todavía mayores e incluso se dificultaría la democratización interna de los partidos en la selección de candidatos. No hay que olvidar que los partidos son estructuras oligárquicas que deben someterse a límites constitucionales.
De modificarse la titularidad, el mandato ideológico se traduciría en mandato de partido. La revocación ni siquiera caerá en los militantes del partido, sino en un pequeño comité ejecutivo o de un líder autoritario. Se ha desaconsejado eliminar el mandato independiente por el de partidos al considerarse una medida contraria a los estándares europeos.
Algunas de las medidas para desincentivar el transfuguismo que propone el autor son las siguientes: regular, democratizar y cuidar la selección interna de los partidos; la selección de los candidatos y su actividad tras la elección deben estar limitados por códigos de conducta; el Acuerdo de 1998 sobre el código de conducta política en relación con el transfuguismo en las corporaciones locales; la persecución de la actividad delictiva (como cohecho y transfuguismo retribuido); que la expulsión o abandono de un GP derive en una restricción de derechos como Concejales no adscritos; límites temporales a la moción de censura; la exclusión de los tránsfugas de las candidaturas siguientes; o la disolución extraordinaria de órganos municipales y convocatoria de elecciones.
3. Valoración crítica
Una vez evaluemos, resumidamente, ambas posturas, se procederá a dar la postura propia de quien escribe este documento. Podríamos decir, en pocas palabras, que el autor Jorge de Esteban defiende la adopción total del mandato ideológico para abordar no solo el problema de transfuguismo, sino también el supuesto desfase que provoca el concepto clásico de representación en el estado de partidos. Por otro lado, el autor García Roca defiende que el concepto de representación clásico se adapta a la forma de partido y que, además, tenemos los suficientes resortes constitucionales y legales para atajar el problema del transfuguismo.
Desde aquí vamos a defender argumentalmente la postura de García Roca por considerarla más adecuada. En primer lugar, no se puede fiar únicamente el fenómeno del transfuguismo a la persona que abandona su G.P para unirse a otro, sea en una legislatura o a la siguiente. Como bien se apuntaba, no todas las causas de cambio de Grupo Parlamentario son por causas reprochables o poco éticos.
El análisis más detallado que se hace en el artículo de García Roca permite un estudio más profundo del fenómeno lo que, por ende, puede abrir un amplio abanico de posibilidades de solución con las herramientas actuales. En segundo lugar, tampoco se considera superado el concepto clásico de representación por mucho que hayan aparecido los partidos políticos y hayan copado parte del propio concepto, aunque se sustente sobre los ciudadanos. Olvida el autor de Esteban, a la hora de exponer las transformaciones sociales que, según él, son la que superan el concepto clásico, la evolución demográfica de las sociedades modernas, las cuales por dotes de organización requieren de alguna herramienta que facilite la tarea y, en mi opinión, es la que llevan a cabo los Partidos.
Debe ser inherente a la defensa no solo del sistema democrático, sino también del constitucional, que sean las personas las receptoras del derecho de sufragio pasivo y sean ellas las titulares de la representación. Esto es por el estado actual de los partidos en España, en el que se conjugan diferentes procesos que hacen dudar de la propia democracia que detentan entre sus paredes estatutarias.
Ampliamente se ha discutido la falta de democratización interna, pero se pasa sucintamente por encima de elementos como el interés partidista tan exagerado que se da, por ejemplo, en los partidos que pasan a ser de Gobierno. Innumerables veces se dejan ver los cálculos electorales propios (o de cualquier otro tipo, ligados fundamentalmente al partido) por encima de lo que debería ser el interés común, dejando de lado el manual del buen gobernante que debería obligarles, moralmente, a separar dichos intereses partidistas y a centrarse en los que deberían concernirles, es decir, los intereses de sus gobernados.
Por otra parte, asegura que los programas electorales de los partidos son la prolongación de lo que eran los cuadernos de instrucciones, es decir, la herramienta que debería ligarle a los electores indisolublemente es, cuanto menos, atrevido. Los programas de los partidos parecen haber perdido su rol como elemento vinculador entre partidos y electores, pues su incumplimiento es grande entre las distintas fuerzas de los distintos gobiernos a diferentes niveles territoriales sin consecuencia negativa alguna, por tanto, no se podría ni acercar a un cuaderno de instrucciones.
Igual que el cargo público depende de la voluntad del elector, la pervivencia de un partido depende igualmente de dicha voluntad, y esta normalmente no se inclina por castigar incumplimientos de contratos, son varios los ejemplos de grandes incumplidores de programas que han seguido en sus cargos o, incluso, ascendido a mayores cotas.
Por otra parte, hay que observar detenidamente el concepto de Nación, más allá de la teoría clásica. La nación se proyecta sobre el conjunto de personas que conforman, a través de lazos históricos y culturales (entre otros), una comunidad reconocible, por tanto, la soberanía nacional recae sobre los ciudadanos. Siendo así, lo lógico es que sean los ciudadanos los detentores de los cargos públicos amén del surgimiento de partidos que, como bien indica nuestra CE y la jurisprudencia del TC, son herramientas fundamentales para dar cabida al uso de la propia representación.
Así se apuntala un sistema que es capaz de dar cabida, sin reforma, a elementos que surgen en las ciudades modernas y que intentan poner una solución a factores como el pluralismo o el respeto a las minorías. Es por todo esto que haciendo un uso más inteligente de nuestros mecanismos actuales o intentando crear soluciones nuevas bajo dichos mecanismos resulta más aprovechable que dejar en manos de organizaciones de dudoso funcionamiento democrático la titularidad ultima de la representación pública.
