La quimera de la Iniciativa Legislativa Popular

¿Constituye la Iniciativa Legislativa Popular en España un mecanismo de democracia directa efectivo que permita incidir a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones? Según el análisis de las 107 ILP presentadas hasta la fecha en la que se redacta este artículo, no.

Hemos distinguido entre aquellas ILP impulsadas por los tres sectores sociales (estado, mercado y sociedad civil) y diferenciando aquellas en las que figuran como promotores ciudadanos anónimos o personalidades influyentes. Y los resultados hallados son elocuentes en cuanto a cuán real es la capacidad que tiene la ciudadanía de proyectar sus propuestas empleando este mecanismo como plataforma.

La Iniciativa Legislativa Popular forma parte de nuestro sistema como un mecanismo de democracia directa, por el cual la ciudadanía es capaz de elevar proposiciones de ley y, por ende, incidir en el proceso legislativo. La presencia de este mecanismo colabora en la proyección de una imagen progresista de la Constitución, que permite abrir vías de permeación al sistema de toma de decisiones.

Desde la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 se han registrado 107 Iniciativas Legislativas Populares en España. De ellas, solamente dos han logrado ser aprobadas, ambas durante la legislatura del PP de 2011-2016. Por un lado, la Proposición de Ley para la regulación de la tauromaquia como patrimonio cultural propuesta por Alejandro Gasch Brosa. Y, por otro lado, la Proposición de Ley de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil propuesta por Francisco García Ruiz, presidente de la Unión de Oficiales de la Guardia Civil.Es decir, la probabilidad de éxito de la propuesta de la Iniciativa Legislativa Popular en España es del 1.87%.

Además, según la plataforma popular CIVIO, la presentación de muchas de estas Iniciativas Legislativas Populares (ILP) ante el Congreso no vinieron de la mano de grupos anónimos de ciudadanos, sino que detrás de buena parte de los promotores de las 107 iniciativas presentadas hasta hoy, se encuentran partidos políticos, sindicatos, patronales y asociaciones de diversa índole, dada su capacidad para movilizar electores y lograr alcanzar el umbral del medio millón de firmas necesarias para que se pase a la toma de consideración de la iniciativa. Esto desvirtúa la finalidad de las ILP y merma la capacidad de participación ciudadana en el proceso legislativo, haciendo que el objetivo integrador del mecanismo previsto en la Constitución Española sea un espejismo.

Para comprobar la cifra real de ILP que han sido impulsadas por ciudadanos anónimos, se ha llevado a cabo un registro en excel de las ILP, diferenciando la legislatura en la que se presentaron, el área a la que pertenecen, la propuesta en sí, sus propulsores y el estado de la ILP. Para ello, se han tomado como fuentes una base de datos similar de CIVO y el registro de ILP que figura en la página web de la Junta Electoral Central. Los resultados obtenidos se resumen en la siguiente tabla:

elaboración propia

Como vemos, el 68’2% de las Iniciativas Legislativas Populares que llegaron al Congreso lo hicieron de la mano del impulso de personalidades influyentes, como fundadores y presidentes de asociaciones nacionales, o de partidos y sindicatos. Lo cual deja a un 31’8% de Iniciativas Legislativas Populares impulsadas por ciudadanos anónimos, o al menos personas cuyos nombres no reflejan la suficiente información al buscarlos en Google como para considerarlos influyentes. Es decir, aproximadamente siete de cada diez Iniciativas Legislativas Populares que han logrado postular a ser debatidas en el Congreso han procedido de sujetos con capacidad de movilización, lo cual les permite recoger las 500.000 firmas necesarias en el periodo de tiempo indicado.

Por el contrario, aproximadamente solo tres de cada diez ILP de los últimos 42 años han sido promovidas por la ciudadanía anónima. Estos datos indican una deficiencia en la capacidad real de los ciudadanos para hacer incidir su voz en el proceso legislativo español, concretamente dada la complejidad de recoger el medio millón de firmas que se requiere. Esto supone un primer aspecto a tener en cuenta en relación a la eficiencia de dicho mecanismo de democracia directa. Puesto que, aparentemente, este mecanismo en la práctica resulta ser un espejismo, pues los requisitos previstos para ser admitida una propuesta de ILP favorecen a aquellos que gocen de capacidad de movilización, tal y como los datos expuestos reflejan.

Esta clasificación y la interpretación derivada de los datos extraídos subraya la tendencia anunciada por la plataforma CIVIO. Sin embargo, si desglosamos aún más los datos de las 107 ILP presentadas hasta la fecha, podemos afinar la clarificación más allá de personalidades influyentes o ciudadanía anónima, pues todos los propulsores de ILP se enmarcan de estos tres sectores:

a) El Estado: personificado por aquellos representantes políticos de partidos o sindicatos y agentes públicos que han propulsado ILPs.

b) El mercado: personificado por empresarios o representantes de organizaciones relacionadas con el sector privado.

c) La sociedad civil: personificada por ciudadanos anónimos o representantes de redes asociativas sin ánimo de lucro.

Así, la distribución de Iniciativas Legislativas Populares presentadas por dichos sectores quedaría de la siguiente manera:

elaboración propia

Como podemos observar, la sociedad civil es el sector que más ILP ha presentado, alcanzado las 66, seguido del Estado con 24, y por último, del mercado con 17. Esto quiere decir que, pese a las dificultades que tiene la ciudadanía para hacer uso de este mecanismo de democracia directa de manera anónima, se han aprovechado las redes asociativas de la sociedad civil para lograr colmar la capacidad movilizadora necesaria para recoger las firmas.

De esta forma, casi la mitad de las ILP presentadas por la sociedad civil han sido impulsadas por asociaciones (32 ILP de las 66) que logran movilizar a los ciudadanos más afines a sus intereses. Por lo que, este mecanismo gana eficacia si se afronta desde una visión colaborativa de la sociedad ya que está organizada, ha sido el sector que más uso le ha dado a la ILP desde su entrada en vigor en 1978, representando más de la mitad de las ILP que ha habido desde entonces: el 61’7% del total.

El sector del Estado ha planteado 24 ILP, de las cuales 17 fueron admitidas a trámite. Cabe mencionar que este es el sector que mayor tasa de admisión a trámite posee, un 70%, por lo que siete de cada diez ILP impulsadas por partidos, sindicatos u organizaciones políticas han logrado pasar con éxito todos los requisitos legales. Lo cual, está en sintonía con la mencionada necesidad de capacidad movilizadora para lograr satisfacerlos. Pues, este tipo de sector destaca por su habilidad para dirigirse a la sociedad e influir en ellos.

Y, por otro lado, el sector del mercado, es el que menos ha participado en el mecanismo de la Iniciativa Legislativa Popular. Sus representantes solo han propulsado 17 ILP, el 15’9% del total. Algunas dignas de destacar, como la Proposición de Ley sobre equiparación de los trabajadores autónomos y los trabajadores que cotizan por el Régimen General.

Según todo lo anterior, la práctica ha demostrado que las complejidades a la hora de su desarrollo formal le han convertido en un elemento ornamental, cuya eficacia está mermada. En este sentido, muchos son los autores que se han referido a la ILP como un mecanismo de democracia directa inoperativo. Y, si observamos los datos expuestos, se evidencia que la realidad de la ILP es la de un mecanismo de democracia directa ineficiente, que tan solo ha permitido aprobar 2 de 107 ILP presentadas. Es decir, hablamos de un mecanismo vacío de poder real. Pero, además, cuyos requisitos fomentan la proposición de leyes por parte de ciudadanos con cierta capacidad de influencia capaces de movilizar al medio millón de electores necesarios para la primera traba del proceso burocrático: la presentación de 500.000 firmas en nueve meses.

De manera que, frente al Estado y el mercado, la sociedad civil se encuentra como el sector que posee la menor tasa de admisión a trámite y el mayor número de iniciativas desestimadas, dada su menor capacidad de movilización para la cumplimentación adecuada de los requisitos necesarios. Es decir, la ILP en España no es un mecanismo de democracia directa operativo que permita incidir a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones de manera efectiva.

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